乡村收缩背景下的乡村振兴路径与空间规划支撑
2020-04-02 18:58 来源:未知
乡村收缩背景下的乡村振兴路径与空间规划支撑
阳江日报

  我国乡村振兴战略提出后,乡村地区的发展进入了新时代。但是经过快速城镇化的进程后,当下广大乡村地区正面临着收缩的现实发展状态,在空间、功能、特色、人口等方面给乡村地区的振兴带来极大的挑战。本次研究结合精明收缩的理念,直面乡村收缩的现实,提出了应重点关注的空间准入门槛、功能用途管制、服务设施体系、共享管治模式等方面内容,并结合溧水的乡村地区空间规划实践对相关路径进行了探讨,在总体空间布局、功能用途管制、设施服务网络、乡村治理创新等方面提出了刚性与弹性相结合的控制与引导方式,并且结合当前空间政策条件,提出了总体减量与存量更新相结合、空间纠错与弹性预留相结合的空间供给方式,为乡村地区的振兴路径、空间规划提供了范式的探索。

  国家《乡村振兴战略规划(2018-2022)》对乡村振兴提出了“农业强、农村美、农民富”的奋斗目标,乡村深化改革与发展转型的方向也得到了进一步的明确。在国家空间规划体系重构的背景下,统一的空间治理体系加强了对“全域管控”和“多规合一”的关注,乡村振兴不能再走传统的空间供给路径。而且与传统规划领域关注建设用地规模、指标和布局等不同,乡村地区除了供生活服务的村庄建设用地、部分散点式城镇建设用地之外,还有广袤的生态环境供给和农业生产空间,更呼唤整体价值的维系。因此,乡村地区将是新型国土空间全域规划体系的关注焦点,亟需在规划编制层面进行探索。

  然而,从全国范围来看,经历了快速城镇化的进程后,由于城镇扩张和村庄兼并等一系列原因,我国自然村落大幅度减少[1],乡村地区正面对农村人口流动和乡村经济衰退的“收缩”现实。调查显示,2018年全国农村宅基地平均空置率为10.7%,部分地区村庄宅基地空置率最高达到71.5%[2]。加上农村居民点的建设受到不同时期政策影响,存在选址随意性、建设不合理、侵占耕地空间等突出问题;同时,尚未改变的城乡二元政策制度供给,也造成了农村土地弱势供给、土地使用功能单一、人居环境特色破败等一系列问题,一些乡村即使发展基础良好,也仍是主要人口的外流地。面向新型城镇化进程,仍有大量的农村人口有落户城市的需求,农村人口和农村数量还将处于持续下行的通道。因此,在空间资源有限的情况下,乡村地区振兴必须直面收缩的现实,避免浪费、兼顾公平和效率,探索一条集约、高效的规划实践路径。

  我国乡村地区的空间管理,经历了从“城市规划”到“城乡规划”、从基本忽略到被动式管理的时期。在城镇增量为主的扩张时代,大量的生态、农业等非建设空间转化为城市建设空间,同时,乡村地区长期以来的人均建设指标偏高成为收缩的原罪,成为各类规划盘整建设用地指标的来源,实际上变为了城镇“圈地运动”的工具,“宅基地置换”、“撤村并点”等来换取城市建设空间释放的方式,导致了乡村建设空间在绝对量上的大量减少、“绝对压缩”,而大量“空心村”、农业生产用地的荒废等现象更导致乡村地区空间的整体实际使用空间也在“相对收缩”。

  乡村地区承载功能的收缩源于现行的国家土地政策。国有土地和集体土地制度的二元性决定了乡村长期以来以农民单一居住、传统农业耕作为主的现实局面,广大乡村的功能拓展需求长期被压抑。在快速工业化与城镇化时期,乡镇企业的崛起带来了农村经济的快速发展,但是随着乡镇企业在环境污染、资源浪费、竞争能力弱等方面出现的问题,乡村功能的发展再度进入瓶颈。随着对乡村地区价值回归的呼唤,主要服务于城市居民、以生态本底为基础的旅游、康养、休闲等功能在乡村兴起,外部资本对于乡村建设的投入意愿逐渐变得强烈,部分城镇型职能项目向乡村地区强行注入。但乡村地区还是受到土地政策的限制,总体上仍然呈现居住功能的单一性。

  我国漫长的农业文明时期积淀了丰厚的乡土文化,也使得乡村地区形成了各具特色的人文环境。而长期以来乡村地区并非城市规划管理、监督的重点,村民自主建设缺乏引导,逐步演化为无序建设和违建抢建的非法建设的重灾区。在纳入城乡规划法定体系后,“新农村”、“美丽乡村”等乡村建设运动不可避免地带有城市规划理论和方法的色彩,如村庄集中居住,新建住宅追求城镇建筑形式;公共设施上采用标配式、等级式设施配置,使用效率低缺乏维护;乡村环境整治和美化甚至造成了“千村一面”的尴尬景象。这些方式对乡村地区传统文化带来了极大的冲击,使得许多乡村既无法回到过去的传统,也同时下的空间场景需求不匹配,呈现出特色文化、特色景观缺失的局面。[1]

  改革开放后生产力结构的变化,带来了农村中青壮劳动力人口的大量流出,传统乡村的就业结构逐步瓦解,劳动力资源被动式地进行了再分工,中老年成为主力军。人口的流出大大削弱了乡土社会的关联性,逐步被经济特征更为显著的现代社会交往的复杂关系网络取代。[3]因此,尽管当前乡村地区的价值获得普遍的认可,但是享有乡村发展权益、具有乡土关联的人群回归效应并不明显,反而是外部多种资本力量,通过新型农民雇佣的方式,参与到乡村地区建设当中,从业者变为缺乏社会稳定性和制度保障性的单一经济关联人群。

  “精明收缩”理论源自于德国东部前社会主义城市的管理模式,2002 年弗兰克·波珀(Frank Popper)首先将其定义为“更少的规划--更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[4]。2007年帕拉格斯特(Pallagst)将定义延伸为“收缩意味着更有效率、更生态和更可持续,甚至用更少的人,精明收缩的过程在实现其挑战中完成”[5]。随后精明收缩作为一种规划策略,在美国、东欧、德国等地区进行了实践,如布法罗制定的《皇后城市总体规划》、底特律的非盈利空置房产整理运动、扬斯敦2010 规划、巴尔的摩的空屋价值提升计划等规划[6][7][8],这些规划实践关注了城市收缩的相关问题,提出了合理城市尺度、集约紧凑发展、土地银行制度、绿色基础设施等规划策略,推动了精明收缩理论的形成和发展[9]。“精明收缩”核心思想是要在城市收缩的同时,关注持续、潜在发展动力,注重合理的城市规模。在空间组织上,以集约利用为核心,判别重点区域进行更新,防止“破窗现象”的蔓延,对必要的衰败空间进行拆除。在土地利用上,以多元复合利用为核心,对居住、工业用地进行减量,对公共服务、绿地用地进行增量 [10]。在公共服务设施上,以提高服务水平为核心,采取包括增加绿色基础设施等手段。在参与主体上,强调多方利益主体参与,政府机构是作为基本保障,市场化运营是项目落地可行的重要前提,公众和邻里的积极参与也不可缺少。在地域文化传承上,通过延续传统街区肌理、增加人文关怀、复兴历史文化,培育文化旅游产业带动经济发展[11]。

  近年来国内学者也开始讨论人口、经济、资源衰退等引起的收缩现象。“精明收缩”源于城市,但与收缩的乡村地区面临着同样的问题内核,即人口收缩的区域如何通过规划手段,优化建设空间的功能结构、维持社区的发展活力、提升公共服务的质量、保证政府运营的效率。因此,利用精明收缩理论对乡村人居空间、乡村聚落空间布局问题进行研究,也受到了一定关注。龙花楼从人口集中、空间优化和产业集聚三方面界定乡村空间重构,为农村地域实现精明收缩提供一种创新的思路[12]。赵越提出了应用于乡村规划的启示,包括优化公共空间、整合低效用地、加强村内联系等内容[13]。邹叶枫提出了村庄资源的精明利用、公共服务设施的精明配置、村庄技艺的精明传承三大对策[14]。周洋岑提供更新规划理念、完善规划体系的基于精明收缩山地乡村居民点集聚规划方法,以“引导+倒逼”的创新方式,激发村民内生集聚意愿,精细化设计规划实施机制[15]。

  因此,本次研究将“精明收缩”规划的经验引入到乡村振兴的空间规划实践中,在空间、产业、设施、主体等方面,在乡村衰退的背景下寻求更符合实际的发展,在农村人口和农村生产组织方式发生实质性转变的语境下,对农村建设规模与空间布局进行优化重组,贯彻“减量”和“存量”思维,充分利用现有乡村建设空间,完善乡村承载的功能,促进乡村地区居民生活、生产、生态空间的高效融合,从而提升乡村地区的发展质量、重新焕发乡村活力。

  在整体收缩的背景下,乡村地区不能再走简单的“拆村并点”模式,也不能盲目地进行“发展扩张”。首先应明确以总体减量、盘活存量的思维来进行规划和管理,同时针对过去建设的无序,建立一定的空间纠错预控机制。其次要明确生态红线、永久基本农田等刚性底线空间,坚持以全域全要素为基础,综合历史、文化、环境等特色要素对国土空间开发适宜性和资源承载力进行综合评价,精明地对乡村地区发展潜力进行辨识,既要给有条件的乡村充分发展机会,也要给尚不具备条件的潜力地区一定的发展弹性。最后在布局管控上,要尊重乡村自然生态环境与既有建设肌理,明确对开发建设的引导,既达到对乡村建设地区空间约束、适度集中、精简集约的要求,也应加强农地整理,减少农用地的碎片化、实现农地经营的规模化,还能提高自然环境的质量,助力乡村旅游、服务业的发展。

  作为城镇化发展的必然结果,乡村收缩更根本的动力是乡村经济与社会的转型。[15]乡村振兴的产业发展要更注重一产与二三产业的联动与融合,并且伴随着“互联网+”、“生态+”等新经济的出现,乡村承载发展功能的形式和内容都发生了重大的变化,必须协调好“控”与“引”的关系,通过限制性与激励性的差异化政策条件设计,实现对于市场行为的有效约束与导引。基于当前的土地政策与当地的发展条件,应采取渐进式、探索式的方法,建立地区发展的黑白清单,如应鼓励以本地农业为核心的产业融合项目、展现本底特色的文化休闲项目的注入,特别要防止城镇功能空间对乡村地区的过度侵占,严格约束污染类、大体量类、房地产等项目的开发行为。

  得力于乡村环境整治工作,乡村基本公共服务设施均等化获得了较大的改善,但在人口收缩的条件下,乡村设施设置应当考虑未来规模缩减以及居民点适度集中的影响,跳脱城镇型、级配式的设施供给方式,建立与潜力地区识别关系更紧密、更弹性的服务设施体系。在交通设施上,在现有“村村通”工作基础上,应加强对外通达枢纽、对内便捷成网的体系,以便各类发展要素流动更加便利。在公共服务上建立“城镇-城镇型/农村型新社区”更为扁平化、兼顾公平与效率的组织模式,提升养老、医疗、教育等基本公共服务质量;同时,还应以乡村文脉的传承为核心,挖掘文化基因,通过反映当地特色的传统建筑、特殊公共设施(如祠堂、粮仓等),以延续乡村文脉、营造乡村精神层面的内涵,实现“乡愁”的回归。

  当前基于集体土地流转的产权改革创新工作正在推进,针对土地产权的分置导向,必须加快架构乡村地区治理模式探索,及时协调自上而下的管控和自下而上的需求。村庄更新是一项长期性社会实践工作,应该循序渐进,尊重在地农民自主发展的选择,通过制度层面的精准化设计和法律法规调整,进行规范和引导。因此,建立起“伙伴式”乡村治理模式很重要,政府通过努力扶持、吸引原住民的回流、建立农体地位,并持续提升村民的知识文化水平,让农民自己管理乡村和建设农村,在夯实乡村社会关联的条件下激发企业和个人到农村创业的,保障多主体利益的实现。

  当然,统筹城乡发展的根本出路在于通过各类资源尤其是土地资源的有效整合,土地管理制度的改革是关键[16]。由于国土空间相关政策创新还处在先试先行阶段,最终反应到空间规划与建设的落实当中,各个地方还要根据自身的政策条件基础,来具体谋划对于各类载体在空间上落实供给方式,保障规划路径的实现。

  溧水区位于南京市南部,是南京重要的“南部田园”片区,生态本底优越,境内山峦迤逦起伏、水库星罗棋布、田野纵横延绵,近年来获得了“国家级生态示范区”、“国家园林城市”、“国家卫生城市”等荣誉称号。近年来溧水城镇化快速推进,2017年总人口达到46.4万人,城镇化率达到60%,但调查显示,在乡村地区工作生活的人口更少,乡村人口流失、活力减退的收缩态势十分明显(图3)。2014至2018年,溧水“美丽乡村”建设开展了垃圾污水处理、村庄绿化美化、乡土特色塑造等一系列工作,规划239个布点村超过半数完成了“美丽乡村”建设,虽然在政府主导下村庄建设面貌、基础设施获得很大提升,但是乡村地区的收缩却仍然明显,大量的农村人口流入城区生活就业,造成了职住分离、离地不离籍等现象。

  针对乡村大幅度收缩的现实,溧水选取了人口收缩明显、宅基地空置率高、围绕全区旅游环线的多个村庄,进行“空屋计划”行动。政府主导“拆迁不拆房”,加强同社会资本、文化艺术人士及村民合作,发展乡村旅游、文创等新功能,期望通过开发模式创新、设施提档升级、创新功能注入等策略,激活沉睡的农村宅基地资源。但受到集体土地、金融政策等方面的限制,“空屋计划”的探索进程较为缓慢。针对溧水现状乡村收缩的事实以及规划应对不足的挑战,本次研究引入“精明收缩”的理念,在空间布局、功能管制、设施服务、乡村治理以及空间供给方式五个方面提出了实践路径。

  首先总体上明确了“总体减量、存量优先”的原则,协调溧水美丽乡村建设、村庄布点规划、各街镇现实需求等多方面的诉求,明确生态空间内村庄减量、全域增减挂钩等方面的要求,规划至2035年将乡村建设用地规模由2017年的66.8平方公里调控为40平方公里,同时明确一定比例的建设用地弹性布局指标,作为未来乡村空间功能更新、空间纠错的预留指标。落实生态红线和基本农田红线,并进一步开展国土空间“双评价”,耦合分析后划分5类村庄发展潜力区域,明确在收缩过程中更新与减量空间的空间导向(图4)。

  此外,在开发建设层面,基于现有村庄空间进行聚类分析,延续现有村庄布局的空间韵律,设定开发强度、地块面积、地块间距、建设高度“四管控”要求,防止乡村精明收缩的过程中城镇空间形态的侵入,在实现适度集聚经济性的同时保障村庄的空间肌理与韵律美感,并同时提出对农业、生态空间的盘整与优化方向(图5)。

  结合新经济功能的发展趋势,鼓励乡村土地利用多元化发展,将乡村社会的生态价值、文化价值、休闲价值、旅游价值以及经济价值相结合,通过设立禁止、鼓励、谨慎三类功能准入清单,引导功能更新、产业振兴。禁止清单即为产业准入“负面清单”,围绕禁止侵占底线、禁止连片蔓延、禁止过度开发三大原则,控制导入功能的负面外部性,增强乡土在地性,对于禁止清单产业功能进行一票否决,如工业、仓储、房地产等;鼓励清单即为产业准入“正面清单”,加快全域旅游、绿色农业、文化创意三大核心新经济功能导入,如旅游服务、文创办公、康养休闲、农业教育科普等功能;谨慎清单是要谨慎对待一些城市功能特征明显、风貌特色模糊的重大产业项目,进行专项评估、一事一议。

  在设施服务体系上,避免单一均等化设施服务带来的资源浪费,明确区域化和特色化路线,做好区域链接设施以及生态特色设施两手抓。一是构建与区域高等级交通枢纽高效衔接的交通网络,实现一级旅游环线直达或联通溧水高铁站、禄口机场等枢纽地区,保障核心乡村景区“60分钟到机场+30分钟到火车站+5分钟上主干路网”,从而有效导入长三角乃至全国客流,支撑全域乡村发展。二是形成“大环套小环、一盘落九珠”的环线服务体系,畅通道路最末梢,实现“城景通+村景通+景景通”,形成以健康无想、东庐极乐、天生胭脂、石臼渔歌、红色文化、影视文娱、生态农业、诗画田园、智慧创新九个扁平化设置的主题特色服务片区,围绕旅游、文创、康养等新功能的注入,建设与溧水山水文化资源相匹配的特色、绿色服务设施。

  针对乡村收缩下功能重构的方向,建立权责对应、多元参与的新型治理体系,重塑乡村社会结构。明确国土空间治理体系下各级政府的空间管控权责,保障生态、农业空间的前提下,给予镇级政府更多的治理弹性,如在乡(镇)空间规划预留少量(不超过5%)规划建设用地指标,用于零星分散的乡村旅游设施等建设。同时建立地方政府监管引导、新型人才有序导入、原住居民宜居宜业、品牌企业战略合作的乡村治理多元主体参与机制,利用规划、政策、财税的手段,重点针对回乡创业者、乡村创客、流动乡村产业职工、养老养生客、城市乡居客等多元群体,提供成本低廉、生态优越的创业创新空间,扭转收缩地区人口衰落的趋势,构建年龄结构更优、人才素质更高的新乡绅主体。

  规划在进行全域适度集中、专业导向的乡村空间布局引导的同时,建立全域15个郊野单元管控体系,结合行政主体职责,形成生态特色类、农业体验类、文化创意类、城区统筹类4类差异化引导单元,明确各单元的规模减量目标和总量平衡目标,并设定具体布局的弹性调整条件。同时还明确了各类乡村空间在村民安居、整治置换、弹性储备上的分期引导要求,特别是在面向近期实施的空间纠错手段,采取点状供地和整体置换的不同土地策略,如点状供地要求供给对象精准,针对民宿、游客服务等特定触媒式空间,以便带动片区的发展;弹性预留一些“看不准的村庄”,避免村庄“拆村并点”一刀切的粗放式收缩。

  在我国城镇化进程持续推进和内涵提升的过程,乡村的收缩现象在很长一段时期内仍将存在。我们必须用更加长远的眼光看待乡村地区的更新工作,积极正视、主动应对乡村收缩带来的相关挑战,协调好保护与发展的关系,才能更好地服务于乡村振兴的规划工作。本文结合南京市溧水区的实践,在收缩的语境下,对乡村地区空间、功能、设施、治理等方面的路径进行了谋划,通过渐进式发展与空间供给的方式,为全域视角的乡村地区振兴工作提供了实践探索。当然,随着国家治理体系和空间政策的重构还将有更大的期望空间,乡村地区规划还需要进一步同空间规划改革的要求结合,真正为乡村地区振兴提供有效的保障与支撑。

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